کشوری که با محدودیت منابع ارزی مواجه است، برای تامین نیاز‌های وارداتی و کنترل بازار، ناگزیر باید مطمئن شود که ارز حاصل از صادرات به چرخه رسمی باز می‌گردد. بر همین اساس، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب بهمن1400 و آیین‌نامه اجرایی آن در آذر1401، چارچوب مشخصی را برای ساماندهی این فرایند تعیین و نهادی با عنوان »کارگروه بازگشت ارز« را زیر نظر وزارت امور اقتصادی و دارایی ایجاد کرد. وظیفه این کارگروه، نظارت بر اجرای تعهدات ارزی صادرکنندگان، تسهیل روند بازگشت ارز به کشور و اتخاذ تصمیم‌هایی است که مانع خروج غیرقانونی یا بی‌ضابطه منابع ارزی شود، اما پس از گذشت سه سال، مجموعه‌ای از پرسش‌ها درباره نحوه عملکرد و دامنه اختیارات آن شکل گرفته است.
نخستین و شاید بنیادی‌ترین پرسش به یکی از مصوبات این کارگروه بازمی‌گردد؛ مصوبه‌ای است که به موجب آن صادرکنندگان مکلف شدند تنها 60 درصد ارز حاصل از صادرات را به چرخه اقتصادی کشور بازگردانند. آمار‌های رسمی نشان می‌دهد طی هفت سال اخیر بیش از 270 میلیارد دلار صادرات غیرنفتی انجام شده که حدود 95 میلیارد دلار آن هنوز به چرخه رسمی اقتصاد بازنگشته است. روشن نیست چه میزان از این عدد مربوط به ارزهای بلوکه‌شده در خارج از کشور است، اما می‌توان گفت بخشی از آن ناشی از بیش‌اظهاری و کم‌اظهاری در تجارت خارجی است. نخستین لایه از این معما، به شرایط بیرونی بازمی‌گردد.
تحریم‌های بانکی و محدودیت‌های نقل‌وانتقال پول، صادرکنندگان را وادار کرده از مسیرهای غیررسمی، صرافی‌های واسطه و حساب‌های تراستی استفاده کنند. طبیعی است در چنین شرایطی بخشی از ارز‌ها یا بلوکه شود یا با تاخیر به کشور برگردد. با این حال، سهم تحریم در این ماجرا مطلق نیست و نمی‌توان همه تقصیر‌ها را به گردن آن انداخت. البته بخش مهمی از مساله عدم بازگشت ارز هم در درون ساختار حکمرانی ارزی کشور نهفته است. تعدد سامانه‌ها، ناهماهنگی میان نهادهایی، چون بانک مرکزی، گمرک و وزارت صمت و نیز تغییر مداوم بخشنامه‌ها، مسیر بازگشت ارز را مبهم و پرهزینه کرده است.
برای حل این چرخه، باید نگاه عقلانی و ساختاری دقیق و هوشمند حاکمیت یاید. صادرکنندگان خوش‌سابقه باید از مشوق‌های بانکی و مالیاتی بهره‌مند شوند و برخورد قضایی صرفا برای متخلفان عمده باشد. تمرکز داده‌ها و شفاف‌سازی مسیر بازگشت ارز نیز ضرورتی فوری است. در کنار آن، استفاده از پیمان‌های پولی دوجانبه و تهاتر کالا می‌تواند مسیر بازگشت غیرمستقیم ارز را تسهیل کند. در نهایت، مهم‌ترین نیاز، ثبات در سیاستگذاری و اعتمادسازی میان دولت و فعالان اقتصادی است.
اگر فضای تجارت پیش‌بینی‌پذیر و قابل اتکا شود یا روش‌های جایگزین تسویه و تجارت اتخاذ شود، همان صادرکنندگانی که امروز ناچارند از مسیرهای غیررسمی استفاده کنند، خود داوطلب بازگرداندن ارز خواهند بود. در حال حاضر رویکرد کنترلی به بازگشت ارز صادراتی، عمدتا کنترل بوروکراتیک (رفتاری) و و تا حدودی هم کنترل نتیجه‌گراست: تحت‌تاثیر سنت تاریخی با ساختاری هرمی و دستوری، کنترل به سمت و سوی پایش رفتار زیردستان، به واسطه ابزارهای دستوری سوق پیدا می‌کند. نوشتن قانون، سهمیه‌ای کردن ارز، ضمانت‌های اجرایی تهدیدی، تعیین مهلت و افشاگری ناشی از همین رویکرد است.
اما با توجه به شاخص‌های پیشنهادی اوچی و پرو، ماهیت قابل سنجش نتایج (البته نه کاملا) بازگشت ارز، و در مقابل غیر‌شفاف بودن این فرایند، می‌توان گفت برخی از این ابزارهای سیاستی موجود ممکن است به کار بیاید و برخی دیگر از این سیاست‌ها باید مورد بازنگری قرار گیرند: طبق چارچوب پیشنهادی پرو و اوچی باید سیاستگذار از کنترل بوروکراتیک و رفتاری فاصله بگیرد و هر چه بیشتر به سمت رویکردهای نتیجه‌گرا و فرهنگی حرکت کند. پیشنهادهای سیاستگذاری. مهم‌ترین مصادیق کنترل بوروکراتیک وضع مقررات، تمرکز بر فرایند، دستورالعمل‌نویسی و پایش لحظه‌ای است.
فاصله گرفتن از این رویکرد به معنای خودداری از ایجاد قوانین جدید، پرهیز از تغییر لحظه‌ای مقررات، حذف مجوزهای جدید، جلوگیری از ممنوعیت‌های ناگهانی، متوقف کردن فرمول‌بندی‌های پیچیده، حذف برخوردهای قهری مثل مسدود شدن کارت یا توقف صادرات، عطف بماسبق نشدن مقررات جدید از جمله اقداماتی هستند که باید انجام داد. قابل‌توجه عدم اشرافیت دولت بر مسیرهای واقعی گردش ارز، تعدد سامانه‌ها و ناهماهنگی میان بانک مرکزی، گمرک و وزارت صمت، موجب شده بخشی از مسیر بازگشت ارز در هاله‌ای از ابهام قرار گیرد. از سوی دیگر، تعدد بخشنامه‌ها و بی‌ثباتی در مقررات پیمان‌سپاری ارزی باعث شده صادرکننده به جای تمرکز بر بازار، درگیر رفع تعهدات اداری شود. همچنین، فاصله میان نرخ رسمی و آزاد ارز انگیزه بازگرداندن ارز را کاهش داده و به شکل‌گیری بازارهای موازی انجامیده است. تداوم این وضعیت، آسیب‌های زیادی ازجمله فشار بر بازار ارز و محدودیت منابع برای واردات کالاهای اساسی را به‌دنبال دارد. اما با اتخاذ تدابیر هوشمندانه، می‌توان این چرخه را معکوس کرد. اولا ضروری است دولت در اجرای قانون پیمان‌سپاری، رویکردی انعطاف‌پذیر و واقع‌گرایانه در پیش گیرد. یعنی صادرکننده خوش‌سابقه، شفاف و منضبط از مشوق‌های مالیاتی و تسهیلات بانکی برخوردار شود و تنها با صادرکنندگان متخلف برخورد قهری شود. ثانیا نظام نظارت بر مسیر بازگشت ارز باید هوشمند، متمرکز و شفاف شود تا دولت بتواند در هر لحظه بداند چه میزان ارز در چه مسیری و با چه زمان‌بندی در حال بازگشت است. ثالثا دولت می‌تواند با تقویت سازوکار تهاتر کالا و توسعه پیمان‌های پولی دوجانبه، زمینه استفاده از ارزهای منطقه‌ای را فراهم کند تا هم فشار تحریم‌ها کاهش یابد و هم ارزهای صادراتی به شکل غیرمستقیم به اقتصاد برگردند. و رابعا، اعتمادسازی و ثبات در سیاست‌های ارزی باید در صدر دستور کار باشد؛ هیچ صادرکننده‌ای در فضای بی‌ثبات و غیرقابل پیش‌بینی، سرمایه خود را به چرخه رسمی بازنمی‌گرداند. پیشنهاد کارشناسان برای بهبود وضعیت در سه محور خلاصه می‌شود: نخست، بازنگری در ترکیب و ساختار کارگروه تا تصمیم‌ها با حضور همه دستگاه‌های ذی‌ربط و به‌صورت جمعی اتخاذ شود. دوم، انتشار عمومی مصوبات و صورت‌جلسات در وبگاه رسمی وزارت اقتصاد برای افزایش شفافیت و پاسخگویی و سوم، پایش مستمر عملکرد صادرکنندگان با استفاده از داده‌های برخط گمرک و بانک مرکزی تا امکان تخلف و تاخیر به حداقل برسد. در نهایت کارگروه بازگشت ارز نهادی است که در زمان تاسیسش، ماموریت مهم بازگرداندن سرمایه‌های ملی به مسیر درست را دارد، اما استمرار ابهام‌ها، تصمیم‌های متناقض و اجرای ناهماهنگ، این ماموریت را در معرض آسیب قرار داده است.
